Kertvárosi építésügy és a politika II.

Érd és térségének képviselő-jelöltje, Bősz Anett novemberben parlamenti felszólalásban állt ki az építésügyi reformok szükségessége mellett, majd a Magyar Önkormányzatok Szövetsége, illetve az agglomerációs települések polgármesterei - pont Érden tartott ülése után - is állást foglaltak a kérdésben, ahogyan a térség jelöltjei és polgármesterei is beszéltek erről egy lakossági fórumon.

Pár gondolatot osztanék meg a témában. Véleményem megfogalmazására az az elköteleződés késztet, melyet 7 év építésügyi hatóság vezetőjeként, majd 3 év minisztériumi irányító szerv kormánytisztviselőjeként szerzett tapasztalat terhe és hasznosítási szándéka indít. Szándékosan csak a hatósági rendszerre fókuszálok, az anyagi és eljárási szabályok reformjával egy másik értekezésben kell foglalkozni. (Határozott véleményem, hogy külön kell tárgyalni az anyagi és az eljárási szabályokat, valamint a hatóságok kijelölését. Ezek egymásra hatása kezelendő következmény és nem gyújtó pont.)

2012 januárjában felkérésre egy tanulmány társszerzőjeként volt szerencsém javaslattételt megfogalmazni az építésügyi hatósági és építésfelügyeleti hatósági rendszer átalakítására, melyben hangsúlyosan vizsgáltuk a főépítészi és főmérnöki feladatellátást is. Akkor az adatokat a 2010-es év statisztikai adataira alapoztuk, s a cél az volt, hogy alátámasszuk a járási hivatalok felállításában rejlő fejlődési lehetőséget. A politika akkor másként döntött: felállította ugyan a járási hivatalokat, de a tanulmányban foglalt szakmai és szervezeti alátámasztottságot figyelmen kívül hagyta, s egyfajta hibrid rendszert hozott létre. Ezt aztán később módosította ugyan (melynek végén az önkormányzatok építésügyi hatósági feladatai megszűntek), de a szakmai és garanciális elemeket továbbra sem valósította meg.

Tervezői, hatósági és projektmenedzseri oldalon szerzett 25 éves tapasztalataim és a 2010 előtt fennállt magyar közigazgatási szervező elvek alapján az alábbiak átgondolását javaslom.

Államigazgatás vs. önkormányzatok

Kétség kívül van logika abban, hogy korábban a polgármesteri hivatalokban számos államigazgatási ügyet lehetett intézni a kereskedelemtől a gyámhivatalon át az építésügyig. Ennek az volt akkor is az alapja, hogy a lakossághoz a lehető legközelebb lehessen ügyet intézni. De ezek nem váltak önkormányzati ügyekké csak azért, mert a városházán lehetett intézni.

Több, mint 3000 településből kevesebb, mint 600-nak van önálló polgármesteri hivatala, ezek mellett működik még bő 1800 körjegyzőségi kirendeltség. A települések döntő többségében nincsen olyan mennyiségű építésügyi feladatellátási igény, ami képes lenne egy minimális létszámú (3 fő) hatóság fenntartását.

Ha azt mondanánk, hogy az önkormányzatiság része kell legyen az építésügyi hatóság önkormányzati ügyként való definiálása, akkor azzal kellene szembesülnünk, hogy az önkormányzatok döntő része nem tudja és nem is akarja ezt a feladatot ellátni. Szakembert se tudnának felvenni. Ahogyan főépítészt, főmérnököt sem alkalmaznak, tervtanácsot se működtetnek. Mert nem élnek a környéken építészek és urbanisták (az országban sincs annyi szakember, hogy minden településre jusson legalább 3), és a piacon egyébként jól kereső mérnököket nem lehet köztisztviselői bérekkel és összeférhetetlenségi szabályokkal megfogni.

Korábban is úgy volt, hogy a nagyobb településeken látták el a kisebb települések államigazgatási feladatait. Ezekben rendre nem a polgármester, nem a képviselő-testület volt a feladat ellátására kijelölt hatóság, hanem a település jegyzője. A jegyző jogvégzett ember, szakmája a közigazgatás, ő felelt azért, hogy az önkormányzat működése MELLETT az államigazgatási feladatok is el legyenek látva.

Persze ez a hibrid rendszer számos dilemmát szült. Például azt, hogy a kötelezések végrehajtására szükséges költségeket melyik költségvetés biztosítsa: az ingatlan szerinti kis falucska költségvetése, a feladatot ellátó, de idegen önkormányzaté, esetleg az állami büdzsében legyen erre egy zseb? A kötelezéseknél, panaszbejelentéseknél eleve problémás, hogy egy közvetlenül választott politikus (polgármester) nem szeret milliós bírságokkal, építési ellenőrzésekkel, kivitelezések leállításával, jókarbantartási kötelezésekkel fenyegetni, majd ezek végrehajtásával élni. Nem népszerű feladat. Polgármesterek ritkán szeretnek családokat utcára tenni, vállalkozásokat ellehetetleníteni. (Persze másik oldalról nézve a politikai visszaélés lehetőségével is találkozni lehet.) Az építésügyi bírságokat és illetékeket ugyan szerette az önkormányzat a képviselők kényelmére költeni (érdemes az ide vonatkozó felügyeleti ellenőrzések jegyzőkönyveit tanulmányozni), de amikor a helyszíni szemlére gépkocsit kellett volna lízingelni, munkavédelmi sisakot és bakancsot venni, vagy az illetékfizetéshez POS terminált kellett volna üzemeltetni, akkor ezek rendre elakadtak az önkormányzati költségvetés vitájában.

(Érdekes adalékként megemlítem a 2015-ben végzett felmérést, mely az önkormányzatoknál folyó építésügyi hatóságok működésének minőségéről ad lesújtó képet.)

Fékek és ellensúlyok - a jogalkotó és a végrehajtó hatalom szétválasztása

Közkeletű érvelés szerint azért kell az önkormányzatoknak adni az építésügyi hatósági feladatok ellátását, mert ezzel lehet biztosítani a településképi és területhasználati ellenőrzést. Később látni fogjuk, hogy erre sokkal egyszerűbb módszer is van, e pontban arra hívnám fel a figyelmet, hogy a települési önkormányzat elvitathatatlan joga és kötelessége a helyi építési szabályzat (HÉSZ) és más, településfejlesztési dokumentum, jogszabály megalkotása. De ennek ellenőrzése, betartatása nem.

Egy konkrét közigazgatási eljárásban nincs mérlegelési jog. Egy adott tevékenység egy adott területen vagy végezhető, vagy nem. Egy adott építmény vagy elhelyezhető, vagy nem. A kérelmezőnek igazolnia kell, hogy az előírásoknak - többek között éppen az önkormányzat által alkotott HÉSZ előírásainak - megfelel a tervezett tevékenység, a hatóságnak pedig ugyanezt ellenőriznie szükséges. Egészen pontosan egy szűk területen elképzelhető a mérlegelés, de azt tudni kell, hogy az építésügyi hatóság munkavállalója nem egy magasan képzett bíró és nincsen évekig tartó bizonyítási eljárásra lehetőség. Véleményem szerint egy építésügyi hatósági eljárásban nincs helye a "nekem tetszik / nem tetszik" szemléletnek. Az a főépítész és a tervtanács hatásköre lehet egy nagyon szűk területen. A hatósági munkát meg kell hagyni paraméterezhető előírások műszaki ellenőrzésének. A hatóság munkatársai gyors, hatékony, egyértelmű, nehezen vitatható, objektív döntések meghozatalára vannak kiképezve. Gyakran még csak építész végzettségük sincsen, urbanisztikai ismereteik elégtelenek komplex települési szintű összefüggések vizsgálatára. Ez nem baj, ez egyszerűen más munka.

Ezeket a szempontokat a jól átgondolt és könnyen betartható HÉSZ-ek magalkotása során kell érvényesíteni. Abban lehet sok vizsgálatot elvégezni, az igényeket, elvárásokat megfogalmazni. A HÉSZ végrehajtását a főépítész és a főmérnök figyelemmel kísérheti, ez elegendő garanciának kell lenni. Ők valóban önkormányzati ügyekre vannak leszerződtetve, nem államigazgatási feladatokra.

De nem egészséges a jogalkotó és a végrehajtó hatalmat oly szorosan összefűzni, hogy mindkettőt ugyanaz a hivatal, ugyanaz a hivatalvezető, ugyanaz az ügyintéző gyakorolja. Számtalan példát találni arra, hogy a jogalkotói mulasztást végrehajtó hatalomként akarja érvényesíteni a Városháza, ami a legnemesebb szándék mellett is végső soron csak a "kekeckedés" érzetét kelti az egyszeri építtetőben (és végső soron pont ez a tömeges "kekeckedés" vezetett oda, hogy drasztikusan csökkentették az engedélyköteles tevékenységek számát, csökkentve a hatósági kontrollt, bepörgetve az építőipart). Lakossági tiltakozások sora mutat elegendő példát arra is, hogy a helyiek kedélyét felborzoló ügyek mögött gyakran az önkormányzati vezetők személyes érdekeltségei vagy helyi politikai, iparűzési adó növelési kényszer áll. Itt, Érden elegendő csak az Elvira major ügyére gondolni. És ugye senki sem gondolja komolyan, hogy a polgármester soron kívül szeretne valamit elintézni okosba', akkor azt az ügyintéző megtagadja? Ki ne látott volna már olyan önkormányzati építményelhelyezést, amit mezei építtetőnek megtiltana a hatóság, de hát a főnöknek ezt is lehet? Ezzel persze nem azt akarom mondani, hogy a polgármesterek mind korruptak, csupán azt, hogy a polgármesterek jellemzően nem szakemberek, a hivatali apparátus pedig nem úgy lett szocializálva, hogy egy polgármesternek ellent mondjon. Ezért is van az, hogy a szakigazgatást szakigazgatási szervekben kell ellátni, s nem a döntéshozónak alárendelni. Igen, többek között a most ismert járási hivatalok vezetőinek politikai kinevezéseinek is pont ez a problémája: nem szakmaiságot kell garantálniuk, hanem a kormányzati szándékok érvényesítését.

Jog előtti egyenlőség

Amit nem szabad az egyik építtetőnek, azt ne lehessen a másik építtetőnek sem. Azaz egy engedély legyen független attól, hogy ki kéri. És itt nem a településenként eltérő, az illeszkedés szabályai alá tartozó szubjektumokról kell beszélnünk, hanem a nemzetgazdaságilag kiemelt beruházásokról. Az MSZP-SZDSZ vezette kormányzat vezette be a fogalmat, a sukorói beruházás már kiérdemelhette ezt a státuszt. Tökélyre a FIDESZ-KDNP kormányzat fejlesztette. De mi hozhatta létre ezt az intézményt? Nem, alapvetően nem korrupció és a nyilvánosság kizárása. Hanem az a felismerés, hogy az építésügyi hatósági bürokrácia halálra szekálja a beruházókat. Az állam maga ismerte be, hogy nem képes ellátni az - egészséges élethez és környezethez való állampolgári jogok érvényesítését szolgálni hivatott - építési törvény által meghatározott állami feladatokat. Sem a hatékony és gyors eljárások lefolytatására nem képes, sem világos és betartható szabályokat nem képes alkotni. Feladta hát ezeket. Előbb a számára kedves nagyberuházásokat emelte ki a hatósági eljárások hagyományos ügymenete alól, majd az lakosságot érintő beruházások, a kisebb lakóépületek kerültek ki az engedélykötelesség alól. De közben leépítették a zöldhatóságok és a műemlékvédelem kompetenciáit is. Márpedig a közösségi érdekeket minden esetben védeni és szolgálni kell attól függetlenül, hogy ki a beruházó.

Ügyféli státusz

Az ügyféli jogállást azért találták ki a közigazgatási eljárásokban, hogy lehetőséget kapjanak az adott ügyben érdekeltek érdekeik és jogaik érvényesítésére.

Az önkormányzati jogok érvényesülésének - véleményem szerint - nem az a módja, hogy kijelöljük azokat I. fokon eljáró hatóságnak. Erre az ügyféli státusz szolgál (valamint a szakhatóság, de erről később).

Az önkormányzatok jogát egy konkrét engedélyezési eljárásában a HÉSZ betartatásának biztosításával lehet garantálni. Ezzel szemben ma jogszabály mondja ki, hogy egy sor esetben a HÉSZ előírásait a beruházás során nem kell figyelembe venni. Az eljárási és anyagi szabályokat úgy szükséges módosítani, hogy a HÉSZ előírásait figyelembe kelljen venni. Amig ez nem történik meg, addig az önkormányzati jogos sérülnek. Ez vitán felül áll.

Az elektronikus közigazgatás építésügyi bevezetésével (ÉTDR) az eljárások automatikus nyomon követésére lehetőséget kapott minden olyan hivatalos szerv, mely az ÉTDR-ben regisztrálásra kerül. Csupán politikai döntés és egy rendeletmódosítás kérdése, hogy a főépítészek a településükön zajló eljárásokról értesítést kapjanak, abban felszólaljanak, a települési önkormányzat, mint ügyfél nevében érvényesítsék az iratbetekintésre, jogorvoslatra vonatkozó jogaikat, vagy akár kérjék a tényállás tisztázását. Az ÉTDR erre a feladatra fel lett készítve, nem szükséges a hatóság működtetésével járó valamennyi feladatot a nyakába vennie.

Ahogyan a rendszer arra is kész, hogy a tervezőt ügyfélként kezelje. Hiszen fontos minőségbiztosítási elem az is, hogy a terveket legjobban ismerő szereplő - aki ráadásul felelősséget is vállal a tervezett építmény megfelelőségéért -, a tervező is ügyfélként rálásson a hatóság engedélyezési, felügyeleti tevékenységére, a tényállás tisztázásának aktív közreműködője legyen.

Szakhatósági munka és határterületei

Számos esetben arra van szükség, hogy az egyes szakkérdésekben az államigazgatási és önkormányzati szervek foglaljanak állást. E folyamatban fontos, hogy minden közreműködő ugyanazt a tervet lássa, a szabályozás minden szereplő előtt világos (elérhető!) legyen, a terv változásait nyomon tudja követni, s belátható időn belül a szakkérdésben nyilatkozzon is a feladatot ellátó szerv. A szabályozás régóta szabályozza a közigazgatási hatósági munkában részt vevő szakhatóságok munkáját, ügyintézési határidejét, de egyes közreműködő szerveknek - érthető elvi okokból - nem ad ilyen keretet. Például egy közútkezelői, zöldfelületkezelői vagy - önkormányzati / állami - tulajdonosi hozzájárulás hónapokig, évekig is elhúzódhat, miközben a már beszerzett hozzájárulások jellemzően 6 hónapra szólnak (az egymásra épülő hozzájárulások rendszerében ez azt jelenti, hogy mire megkapom az n. hozzájárulást, kezdhetem előröl a folyamatot). Egységessé kell tenni, hogy minden, közfeladatot ellátó, közérdekből ellátó, részben közhatalmat gyakorló szerv a közigazgatási eljárás általános szabályai szerinti határidőben (jellemzően 30 napon belül) érdemi döntést legyen köteles hozni.

Ilyen tevékenysége több is van az önkormányzatoknak. Forrást kell találni arra, hogy a településfejlesztés és -üzemeltetés területén megfelelő képzettséggel és gyakorlattal rendelkező munkatársak megfelelő létszámban rendelkezésre álljanak. Az önkormányzat érdekeit az építtetővel szemben nem lehet visszaélés szerűen gyakorolni azzal, hogy az ügyintézést érdemtelenül elnyújtják. Ennek egyenes következménye, hogy az ingatlanpiac szereplői és a választópolgárok is nyomás alá helyezik a politikát, hogy az értelmetlenné váló  bürokrácia hatóságait, szerveit szüntessék meg, tevékenységüket korlátozzák.

Ugyanakkor, ha valóban közérdekből kell ellátni egy feladatot, akkor a feladatot ellátó szervnek szakhatósági (vagy azzal közel egyenrangú) jogkört, ezzel együtt a működéshez szükséges forrásokat kell biztosítani.

A valódi cél: hatékony építésügyi hatóságok

Számtalan közigazgatási reform, átszervezés után nyugodtan kijelenthetjük, hogy végső soron teljesen mindegy, ki a hatósági munkatársak munkáltatója, ha az hatékonyan, gyorsan, szakmailag magas szinten képes ellátni a közérdek érvényesítését jelentő hatósági munkát. Ennek feltételei:

• egyértelmű jogszabályok, melyek azonos értelmezésében egységes gyakorlatra törekvő központi iránymutatások segédkeznek,
• jól képzett és elhivatott szakemberek, megfelelő létszámú hatóság (versenyképes mérnöki fizetés!),
• szakmaiság biztosítása,
• a napi pártpolitikai érdekektől és beruházói nyomástól való függetlenedés (ugyankkor a kormányzati szakpolitika és az önkormányzati szándékok érvényesülése),
• informatikai kompetencia,
• elérhetőség és átláthatóság az ügyfelek és a társszervek számára is,
• költségvetési forrás a hatóság működésére és a megelőlegezett hatósági cselekmények fedezetére.

Összességében azt látom, hogy a témában felszólaló politikusok is pontosan a közérdek hatékony érvényesülését tűzik ki célul, talán csak az oda vezető út meghatározásával lehetnek kisebb viták. De sokat elárul a helyzetről az a tény, hogy az építésügyi hatósági feladatok centralizálását már az MSZP-SZDSZ kormányok is célúl tűzték ki (akkor a kistérségi központ lett kijelölve a feladatra). Nyilván azért, mert az akkori szakpolitikusok is arra jutottak, hogy a szubszidiaritás az elektronizáció korában nem kell széttöredezett, minőségében erősen ingadozó színvonalú intézményrendszert eredményezzen.

Jó lenne, ha ezekről a sokévtizedes kérdésekről szakpolitikai vitát lehetne lefolytatni. Bízom benne, hogy a kormányváltás ezt a célt is szolgálja.